申请人：马某

被申请人：彭阳县水务局。

申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（〔2023〕01号）不服申请行政复议。本机关于2024年2月27日依法受理，适用普通程序审理，并于4月8日组织召开行政复议听证会，现本案已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（〔2023〕01号）。

申请人称：一是申请人并不存在违法行为。被申请人依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款规定认定申请人存在违法行为，而该款规定的违法行为的前提是限定在河道管理范围内，但涉案河道水工程建设于2008年，建设时该河道并不属于彭阳县人民政府划定的河道管理范围，因此不应认定为违法行为。同时，案涉水工程所在区域（包括土地、荒山、水库）系申请人马某承包，并办理备案登记，申请人作为案涉区域的实际承包经营者，在不破坏生态环境、不妨碍行洪等情况下，有权自行决定经营方式，优化承包区域设施，且案涉的水工程是“国家水土保持科技示范园区”的组成部分，已经向社会公布公示，在作出行政处罚前应向水利厅、水利部报告有关情况。二是申请人的行为不应被处罚。假定申请人的行为违法的情况下，因该行为发生在2008年至2013年期间，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，早已超过了行政处罚两年的追责时效，且申请人在建设时并未有过任何水行政部门提出该行为系违法行为，申请人当时无法预料也不具对该行为违法性认识的可能，被申请人时隔15年之久作出行政处罚，损害了申请人期待的合法权益。三是被申请人作出行政处罚前应全面考虑现行拆除后果。因涉案水工程属于水土保持科技示范园区中的雨水集蓄利用区和节水灌溉区，被申请人责令申请人限期拆除势必造成重大影响，作出行政处罚应当充分考虑拆除的后果及影响，并制定可行性报告和影响评估报告，经专家论证后作出合理处置措施，而不应直接一拆了之。综上所述，申请人对彭阳县水务局作出的《行政处罚决定书》（〔2023〕1号）不予认可，请求撤销。

在听证审理过程中，申请人提出：一是被申请人没有证据证明案涉水域在2008年至2013年期间属于彭阳县人民政府的河道管理范围；二是本案调查过程中，被申请人存在诸多程序违法问题，该案的实际案件来源与《水事违法行为立案审批表》中登记的案件来源不一致，大量证据材料中，如案件调查、行政处罚决定书审批表中，案件承办人署名处仅有1名办案人员签字情形，不符合“必须有2名执法人员”的规定，且因被申请人未提供执法人员执法证件有效期限，对执法人员执法时的执法资格存疑等；三是行政处罚决定书中要求申请人限期拆除的建筑物具体的位置、面积等内容均不明确，导致申请人存在执行不能的问题；四是案涉区域涉及多个主体的参与，被申请人对案涉工程的具体建设建设者、运营者并未查明；五是被申请人此前责令申请人补办规划同意手续，但实际上并没有补办的可能性。

被申请人称：经调查，2007年8月某公司通过招商引资入驻某镇，与某镇村委会签订荒山承包合同，承包土地期限为30年，从事绿化经营活动。2008年至2013年期间，申请人未经水行政主管部门签署规划同意书擅自在彭阳县某镇某村某沟道上建设水工程（4个塘坝）。2019年12月26日，该公司被注销后，上述水工程实际由马某实际经营。申请人的行为违反了《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，因此被申请人在作出《行政处罚决定书》（〔2023〕1号）之前，要求申请人限期补办手续，但其在期限内并未申请补办相关手续，遂被申请人基于马某违法建设水工程对其违法行为作出处罚，而非申请人所称的基于河道管理范围相关的规定作出处罚。涉案水工程是否属于“国家科技示范园园区”的组成部分，申请人并未提供相应的证据证明，且该水工程的建设并未经过水保站等部门的投资、审批，即使涉案水工程在“国家水土保持科技示范园区内”，也不能改变其系违法建筑的状态，该水工程建设后，一直对上游沟道的水发挥着蓄水、调配的作用，且申请人至今未补办该水工程的相关手续，其违法行为处于继续状态，因此，对于该违法行为，被申请人具有法定的管理和处罚职权。综上，被申请人作出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律准确，程序合法，处罚适当，请求依法予以维持。

在听证审理过程中，被申请人提出：一是被申请人提交的证据能够证实案涉水工程的建设主体是申请人，且申请人对案涉水工程的建设主体也并未提出异议，被申请人所做的处罚决定中处罚主体准确；二是申请人仅承包了荒山从事绿化经营，但建设涉案水工程占用沟道并未经水行政主管部门批准，被申请人处罚的对象是其违法建设行为，与其他设施无关，且案涉水工程的建设时间与鱼塘或其他设施建设时间、位置均不同，被申请人所处罚的水工程的位置和违法事实均明确；三是涉案水工程一直存在，其违法行为处于继续状态，对其的追责时效应从拆除之日起计算，被申请人虽存在部分可补救的瑕疵问题，但不影响行政执法程序和执法决定的合法有效性。

经审理查明：2005年，申请人马某与股东王某共同注册成立某公司，马某任法定代表人，2006年9月，公司变更股东为马某、陈某。2007年8月，某镇村委会与该公司（签订合同时法定代表人系马某）签订荒山承包合同，将位于该镇的荒山承包给该公司从事绿化经营30年，承包期内，承包区域内陆续建设了含涉案水工程在内的建筑及其他设施等。2019年11月6日，该公司经简易注销程序注销（注销前法定代表人为陈某）。

另查明，2013年3月，马某甲以该公司名义申请了某镇生态旅游养羊、养鹿、朝那鸡示范园的设施农业用地，2013年11月，彭阳县人民政府颁发了三个《集体土地使用证》，使用权人分别为“某镇生态旅游养鹿示范园（马某甲）、某镇生态旅游朝那鸡示范园（马某甲）、某镇生态旅游养羊示范园”，该三处示范园的经营是否与该公司有关联及其建设占用土地是否与该公司承包的案涉区域有关联未能查证。同时，案件中还涉及某合作社（现为注销状态）、某渔村（现为存续状态），涉及的多个主体具体关系均不明确。

2023年8月10日，被申请人认为申请人马某存在未按照国家规定的基本建设程序建设水工程，对其违法行为进行立案调查，8月11日，依据《中华人民共和国防洪法》第十七条、第五十三条的规定，责令申请人于8月21日前补办规划同意手续，申请人在限期内未补办相关手续。8月28日，被申请人向申请人作出《行政处罚事先告知书》，依据《中华人民共和国水法》第三十八条第一款、第六十五条第二款的规定，拟对申请人作出责令拆除违法建筑，恢复原状的行政处罚。因申请人申请听证，被申请人于9月26日组织了听证会。11月6日，因该案案情复杂，被申请人延长该案期限60日。12月21日，被申请人依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款等规定，对申请人作出了《行政处罚决定书》（〔2023〕1号），决定由申请人“于2024年4月30日前自行拆除违法建筑的4个塘坝，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由个人负担，并处1万元罚款”。2024年2月19日，申请人不服该处罚决定，向本机关提起行政复议申请。

以上事实有下列证据证明：1.《水事违法行为立案审批表》（彭水立字〔2023〕1号）复印件1份；2.《责令改正（停止）违法行为决定书》（彭水责字〔2023〕4号）及送达回证复印件1份；3.《延长行政处罚决定期限审批表》复印件1份；4现场检查（勘验）笔录；5.《案件调查报告》；6.《行政处罚事先告知书》（彭水告字〔2023〕1号）及送达回证；7.《行政处罚听证告知书》（彭水听字〔2023〕1号）及送达回证；8.听证笔录及听证报告复印件；9.《行政处罚决定书》（〔2023〕1号）及送达回证；10.执法人员变更说明、执法证复印件；11.《法制审核意见表》、《行政处罚决定书审批表》（以上由被申请人提供，被申请人提交的其他证据，因证据来源不明、复印件与原件无法核对一致等证据效力问题，本机关不予采纳）；12.《行政复议听证笔录》；13.某合作社、某渔村基本注册信息表；14.某镇生态旅游养羊示范园、养鹿示范园、养鸡示范园设施农用地申报材料；15.某公司企业信息表、设立登记申请、公司章程、房屋租赁合同；16.验资报告书、价格评估结论书；17.某公司变更登记材料、企业注销登记申请、简易注销承诺书；18.询问笔录（2份）（以上由行政复议机关调取）。

本机关认为：本案的争议焦点是被申请人作出的行政处罚主体是否准确，认定的事实是否清楚、证据是否充分，法律适用是否准确。案件中，现有证据无法证实涉案水工程的权属系申请人马某所有，且涉案水工程所处水域是否属于河道管理范围亦无证据证实。被申请人认定的涉案水工程建设于2008年至2013年，针对此期间的违法行为需按照“法不溯及既往”的原则适用相关法律规定。同时，被申请人作出的行政处罚决定书中要求申请人拆除“4个塘坝”，但具体拆除的面积、范围等均不明确，综上，被申请人作出的行政处罚决定主要事实不清、证据不足，适用法律依据不合法，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）及第（三）项的规定，本机关决定如下：

1.撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（〔2023〕1号）；

2.责令被申请人于30日内重新作出处理。

申请人对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向固原市中级人民法院提起行政诉讼。

彭阳县人民政府

2024年4月26日